Åsa Vifell, fil.dr i statskunskap och verksam vid Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor
Alltfler politiska beslut som rör Sverige fattas på internationell nivå långt från den riksdag som medborgarna går till valurnorna för att rösta fram. Några exempel på detta är FN:s Kyotoprotokoll om växthusgaser, Världshandelsorganisationens (WTO) frihandelsavtal och hela EU:s regelverk som involverar allt från jordbrukssubventioner till gemensam asylpolitik.
Utformningen av sådana regler har skett genom förhandlingar i internationella och europeiska organisationer där medlemsstaterna sedan förbundit sig att följa besluten. I dessa förhandlingar har svenska politiker och tjänstemän deltagit mycket aktivt. Då är det förstås viktigt att fundera på vad detta betyder för den svenska staten. Man kan ju fråga sig vad alla tjänstemän gör där nere i Bryssel. Hur går det med demokratin i Sverige om så mycket beslutas så långt bort från medborgarna?
Maktförskjutningar
Efter tio års svenskt medlemskap i EU märks effekterna i staten tydligt i arbetssätt och attityder. Forskningen visar att arbetet i EU ofta bygger på informella kontakter eftersom tidsfristerna är korta och de formella vägarna till inflytande inte alltid de mest effektiva. Graden av öppenhet och möjligheterna till insyn förändras och begränsas därför i många fall. Den svenska traditionen med remissförfarande och inkludering av intressegrupper blir också svår att upprätthålla.
Ofta handlar EU-arbetet om mycket invecklade beslutsprocesser där samarbetsformerna i stor utsträckning ligger utanför Sveriges kontroll. En annan tendens som konstaterats är att det skett en maktförskjutning från riksdagen till regeringen där den senare finns representerad i de många arbetsgrupper och kommittéer inom EU där politiken skapas. Samtidigt har det också skett en förskjutning av makt till förvaltningen där lägre tjänstemän ibland får ta ett stort ansvar i sitt arbete med EU-frågor. Med andra ord har möjligheterna till demokratiskt ansvarsutkrävande förändrats och likaså förutsättningarna för de folkvalda att påverka den politik som förs.
En stor enkätundersökning om de svenska departementens och myndigheternas EU-arbete genomfördes av forskare vid Stockholms universitet 1999 och 2004. Där konstaterades att vissa politikområden är invävda i det europeiska samarbetet med nära kontakter med andra medlemsländers representanter, EU-kommissionen och olika intressegrupper. De arbetar intensivt med EU-relaterade frågor bland annat i form av möten i kommissions- och rådsarbetsgrupper. Detta medan andra delar av staten behållit sina traditionella arbetsuppgifter och kontaktytor. Man kan alltså säga att det skett en uppdelning mellan dem som arbetar med EU-frågor och dem som arbetar med andra frågor.
Vad gör de egentligen i Bryssel?
En lärdom när det gäller EU-arbetet är att ett stort antal tjänstemän tillbringar sin tid med att delta i möten och förhandlingar i Bryssel, men också på andra platser i världen. Detta eftersom EU är viktigt inte bara för det europeiska samarbetet, utan även för många av Sveriges andra internationella relationer. Ofta är de svenska representanterna en del av en EU-delegation inom till exempel FN. På mer överstatliga områden, såsom handelspolitiken, talar EU-kommissionen för alla medlemsstaterna, och Sverige sitter inte med vid förhandlingsbordet under WTO:s ministermöten.
EU:s beslutsprocesser är svåröverskådliga, och en mängd krav ställs på språkkunskaper och nätverkande för att få reda på vad som händer. Det är också viktigt att känna till en frågas historia och specifika språk – jargong – för att någon ska lyssna på vad man säger i förhandlingarna. EU-arbetet innebär även många resdagar om året, bland annat för att det är betydelsefullt att upprätthålla kontakter på personlig basis. På så vis kan man vara ett ansikte för övriga deltagare och ses som en seriös part att förhandla och kanske alliera sig med.
De svenska tjänstemännen företräder de svenska medborgarnas vilja i mängder av kommittéer, arbetsgrupper och möten. Somliga tjänstemän är också permanent stationerade utomlands. Många pekar på behovet av mer insatser för att få in svenskar i EU-organisationerna då detta anses ge ökade möjligheter att påverka besluten. Forskningen ger en bild av EU-arbetet som fyllt av krävande uppgifter som tjänstemännen har att fullgöra.
Demokratiskt underskott
När svenska tjänstemän och politiker deltar i EU måste de anpassa sina arbetssätt för att passa in. Det gör att de skiljer sig åt i sina arbetssätt och värderingar jämfört med resten av statsförvaltningen. Exempelvis efterfrågas nästan alltid en svensk position, och ibland handlar det om frågor där Sverige inte tidigare haft en enhetlig uppfattning att visa upp för omvärlden. Det gör något paradoxalt att man kan säga att nationalstaten Sverige förstärks av EU.
Sådana krav förutsätter nationell samordning och snabba informella kontakter. Men den goda samordningen mellan dem som jobbar med EU-frågorna gör samtidigt att det skapas hinder för utomstående aktörer att delta i arbetet och få insyn i vad som händer. Uttrycket nätverk används ofta för att beskriva hur EU-arbetet går till, men ordet får oss att associera till något som är öppet, löst i kanterna och lätt att kliva in och ut ur. Detta stämmer emellertid dåligt överens med det svenska EU-arbetet. I stället handlar det om slutna grupper eller enklaver som ur demokratisk synvinkel är mycket problematiska.
Nya förutsättningar för demokratin
Situationen i EU gör att ett arbetssätt med små, väl samordnade och informella grupper som kan bestå av tjänstemän från departement, myndigheter, företrädare för intresseorganisationer och företag blir mest effektivt. Dessa grupper tycks sedan bli delvis bortkopplade från det svenska politiska systemet och formar sina idéer tillsammans med kolleger från andra EU-länder. Att få reda på vem som gjort vad och att utkräva politiskt ansvar eller att för utomstående påverka arbetet blir därför svårt.
Sverige har dessutom en speciell situation sett ur ett internationellt perspektiv med ett relativt litet regeringskansli och organisatoriskt fristående myndigheter. Detta gör att regeringen är än mer beroende av förvaltningen för att bemanna gruppmöten och liknande. Den svenska förvaltningsmodellen bygger på en uppdelning där departementen och den politiska ledningen tänks ge styrsignaler till myndigheterna, som har i uppgift att neutralt genomföra politiken. Men i den täta samordningen i små grupper som jobbar informellt tillsammans är det svårt att hålla isär de olika rollerna, och tjänstemän på lägre nivåer kan få en betydligt mer politisk roll än vad som är meningen enligt den svenska modellen.
Demokratiproblem
Men vem ska se till att inte bara effektiviteten utan också demokratin säkras? Den svenska förvaltningspolitiken syftar till att styra formerna för den statliga verksamheten. På så vis utgör EU-medlemskapet en stor förändring för den svenska staten. Men satsningarna på att leda EU-arbetet har varit få och uppfattas av tjänstemännen själva som svaga och byggda på problematiska antaganden om att de svenska arbetssätten och politiken inte påverkats av EU-medlemskapet. Ytterligare ett demokratiproblem består i att politikerna hävdar att de gamla formella modellerna gäller fastän statens företrädare i själv verket beter sig på nya sätt.
Det förekommer heller ingen diskussion kring vilka eventuella nackdelar organiseringen i små slutna grupper kan ha för demokratin eller vad det betyder att de svenska aktörerna i EU anpassar sig till arbetssätt som innebär mycket informella kontakter och att man ibland strategiskt utesluter vissa grupper. Det finns också en risk att förvaltningen missar viktig kunskap och erfarenhet som finns i de delar av förvaltningen som deltar i EU-arbetet.
EU-frågorna lever en tillvaro i skymundan i den politiska debatten i Sverige. De få gånger frågorna får något offentligt genomslag är vid uppseendeväckande händelser som antagandet av en EU-konstitution eller något toppmöte. Men när de stora mötena hålls har mycket av besluten formats långt tidigare. För EU och den politik som sedan genomförs i Sverige skapas framför allt i det dagliga arbetet mellan tjänstemän och politiker från medlemsländer, EU-organisationer, lobbygrupper och olika NGO:s. Ibland under förhållanden som knappast är demokratiska. I de täta mötena och det ständiga gnuggandet av ståndpunkter och idéer formas det EU och det Sverige som vi i dag lever i. EU påverkar därför i allra högsta grad den svenska politiken men också förutsättningarna för statens företrädare att arbeta på ett demokratiskt sätt.
Forskning om EU och svensk demokrati:
- B. Jacobsson & G. Sundström, Från hemvävd till invävd: Europeiseringen av svensk förvaltning och politik (2006)
- A.C. Jungar & S. Ahlbäck, ”Parlament i bakvatten?” i Riksdagens roll i EU, SOU: 2002:81
- T. LaRue, Agents in Brussels: Democracy and Delegation in the European Union (2006)
- Å. Vifell, Enklaver i staten: Demokrati och internationalisering i den svenska statsförvaltningen (2006) (http://www.diva-portal.org/diva/getDocument?urn_nbn_se_su_diva-981-2__fulltext.pdf)
(Artikeln publicerad 2006-09-19)
Demokratiflykt till EU: Nya svenska spelregler
http://www.ne.se/rep/demokratiflykt-till-eu-nya-svenska-spelregler
Nationalencyklopedin, 2012-05-27
Kopiera källangivelse
