Inger Österdahl , professor i folkrätt vid Uppsala universitet
Ett år har gått sedan Irakkriget inleddes. Vilken roll kommer det att få för FN:s fredsbevarande roll i världen? Frågan kan ställas mot bakgrund av att det dröjde ända till oktober 2003 innan FN:s säkerhetsråd ställde sig bakom den utländska truppnärvaron i Irak och då var de direkta krigshandlingarna i landet sedan länge avslutade.
Före den amerikansk-brittiska invasionen i Irak fanns ingen säkerhetsrådsresolution att rättsligt grunda invasionen på. I maj antog rådet en första resolution vilken drog upp strukturerna för ockupationsmakternas hela administration av Irak. Genom resolutionen godkände eller åtminstone accepterade Säkerhetsrådet underförstått den militära ockupationen.
I sin resolution – nummer 1511 – från oktober slår Säkerhetsrådet fast att säkerhet och stabilitet är nödvändiga förutsättningar för att en ny konstitution ska kunna skrivas och demokratiska val slutligen hållas i Irak. Resolutionen antogs av Säkerhetsrådet under kapitel VII i FN-stadgan som ger rådet rätt att besluta om militära tvångsåtgärder i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.
Genom oktoberresolutionen fick de utländska trupperna i Irak ett uttryckligt folkrättsligt stöd för sin närvaro. Säkerhet och stabilitet är enligt resolutionen oundgängliga för att FN ska kunna bidra till den politiska demokratiseringsprocessen samt kunna bistå med humanitär hjälp och hjälp att återuppbygga Iraks ekonomi.
Säkerhetsrådets och FN:s nya roll vid konflikthantering tycks ha blivit att i efterhand lägga saker och ting till rätta i både folkrättslig och praktisk mening.
 |
|
Attentatet mot FN-högkvarteret i Bagdad 19 augusti 2003 fick FN att dra sig tillbaka från Irak. |
|
MARIO TAMA/GETTY IMAGES/ALL OVER PRESS |
”Alla nödvändiga åtgärder”
I sin oktoberresolution bemyndigar Säkerhetsrådet en nominellt multinationell men i verkligheten till övervägande del amerikansk styrka att vidta, som det heter, alla nödvändiga åtgärder för att upprätthålla säkerhet och stabilitet i Irak.
Innebörden i uttrycket ”alla nödvändiga åtgärder” är att aktivt militärt tvång får utövas av de utländska trupperna, till skillnad från exempelvis i fråga om rent fredsbevarande uppdrag, då trupperna bara får tillgripa lättare våld i självförsvar. Den multinationella styrkan ska stå under enhetligt befäl. I resolutionen riktas en vädjan till FN:s medlemsstater att bidra med trupp till den multinationella styrkan.
Styrkans uppdrag ska ses över inom ett år, och under alla omständigheter ska styrkans mandat gå ut när den politiska omdaningen av Irak är fullbordad. Därefter kan Säkerhetsrådet komma att besluta att den multinationella styrkan ska stanna i Irak om den internationellt erkända, representativa irakiska regim som då ska vara på plats så önskar.
USA har fått Säkerhetsrådets uttryckliga uppdrag att minst en gång i halvåret till rådet rapportera om den multinationella styrkans ansträngningar och framsteg. Det är alltså USA som för befälet.
Efter oktoberresolutionen finns en folkrättsligt hållbar grund för den utländska militära närvaron i Irak. Säkerhetsrådet säger i resolutionen att situationen i Irak, fast den är förbättrad, fortsätter att utgöra ett hot mot internationell fred och säkerhet. Att situationen skulle vara förbättrad framstår dock som en sanning med modifikation.
Att säkerhet och stabilitet är nödvändiga för att FN ska kunna verka i Irak tycks bekräftat av organisationens beslut att tillfälligt dra tillbaka all sin utländska personal från Bagdad efter de många bombattentaten där under hösten.
Iraks återuppbyggnad
I majresolutionen skisseras också FN:s roll i återuppbyggnaden av Irak. FN får i uppdrag att dels samordna olika organisationers hjälpinsatser, dels självt hjälpa till med alla aspekter av återuppbyggnaden. Det inkluderar insatser för flyktingåtervändande, uppbyggnad av en nationell och lokal demokratisk förvaltning, återställande av fysisk infrastruktur, ekonomisk återuppbyggnad, främjande av mänskliga rättigheter samt återuppbyggnad och reformering av den irakiska polismakten och rättsväsendet.
FN:s politiska roll är starkt nedtonad till förmån för ockupationsmakterna USA och Storbritannien och dess militära roll obefintlig. I syfte att på ett föga förpliktande sätt tillfredsställa alla sägs att FN ska spela en ”vital roll” i återuppbyggnaden.
Eftersom det är uppenbart att FN hittills inte spelat en vital roll och meningarna är delade om huruvida FN borde spela en mer framträdande roll i reell mening i Irak blev oktoberresolutionen inte mer än en lam uppmaning till FN att engagera sig starkare.
Efterhandsbemyndigande
Att FN:s säkerhetsråd ger sitt bemyndigande till länder att intervenera militärt är inget nytt. Första gången något liknande skedde var i Korea 1950. Då rekommenderade Säkerhetsrådet FN:s medlemsstater att bistå Sydkorea i konflikten med Nordkorea.
Därefter gjorde kalla kriget mellan dåvarande Sovjetunionen och USA att endast ett ytterligare beslut att bemyndiga våldsanvändning kunde fattas under en lång period. Då gällde det att säkra efterlevnaden av ett oljeembargo mot Sydrhodesia 1966.
I samband med kriget mellan Irak och Kuwait 1990 bemyndigade Säkerhetsrådet de medlemsstater som samarbetade med Kuwait att använda alla nödvändiga medel för att mota tillbaka Irak samt att återställa internationell fred och säkerhet i området. Därefter har rådet fattat många liknande beslut: i Somalia, Bosnien och Hercegovina, Rwanda, Haiti, Zaire/Kongo (Kinshasa), Albanien, Centralafrikanska republiken, Kosovo, Östtimor, Sierra Leone, Afghanistan, Elfenbenskusten, Liberia samt, nu senast, Irak.
Det som är nytt fr.o.m. 1990 är att besluten om bemyndiganden har blivit så talrika. Till att börja med ifrågasattes Säkerhetsrådets rätt att bemyndiga andra att genomföra de militära tvångsåtgärder som Säkerhetsrådet via egna trupper självt skulle genomföra enligt FN-stadgan. Ganska snart blev bemyndigandena accepterade som stadgeenliga. Förklaringen till att Säkerhetsrådet inte kan ingripa självt är att inget land ställt trupper till Säkerhetsrådets förfogande. Förklaringen till att bemyndigandena slutligen accepterades är att annars skulle Säkerhetsrådet aldrig kunna sätta kraft bakom sina ord samt att rådet i sina beslut om bemyndiganden förbehåller sig viss rätt till insyn och kontroll över operationerna, om än i praktiken svag.
Post festum
En ytterligare, ny trend är att Säkerhetsrådets beslut om bemyndiganden att använda militärt våld på senare tid har börjat fattas efter det att de akuta striderna är över och som del av en större återuppbyggnadsoperation.
Det första beslutet av det senare slaget kom efter NATO:s intervention i Kosovo 1999. Beslutet om en internationell, numera NATO-ledd styrka i Afghanistan är ett liknande. Oktoberresolutionen angående Irak skulle vara det tredje. Med avseende på det segdragna inbördeskriget i Liberia uttalade sig Säkerhetsrådet i efterhand uppskattande om en genomförd utländsk (västafrikansk) militär intervention redan 1992. FN:s egen roll i militärt hänseende är i samtliga dessa fall ringa.
FN:s roll i den civila återuppbyggnaden av länderna, eller provinserna, varierar. I Kosovo och Afghanistan spelar FN en reellt framträdande roll, medan FN:s roll i Irak än så länge är svag. Det går därför inte att utläsa någon egentlig trend beträffande FN:s roll i den civila delen av den nya tidens statsbyggnadsprojekt. I fallet Irak är det längst mellan Säkerhetsrådets beslut och den faktiska makten. Säkerhetsrådet har godkänt USA:s militära och civila kontroll av Irak utan att självt förbehålla sig någon rätt till verkligt inflytande. Aldrig tidigare har FN:s roll varit så tydligt underordnad enskilda länders.
På folkrättslig grund
Efter ett bemyndigande av Säkerhetsrådet kan utländsk militär närvaro inte angripas på folkrättslig grund. Före bemyndigandet är emellertid internationell våldsanvändning tveksam från rättslig synpunkt, som i fallen Kosovo, Afghanistan och Irak. Det beror på att FN-stadgan innehåller ett absolut internationellt våldsförbud.
Den fråga som uppstår i efterhandsbemyndigandenas spår är huruvida de framåtriktade bemyndigandena legitimerar även de redan genomförda, ursprungligen olagliga militära interventionerna. Det enkla och teoretiska svaret på den frågan är att något retroaktivt rättfärdigande inte äger rum. Det lite mer sammansatta och praktiska svaret är att bemyndiganden av utländskt militärt tvång och av omfattande återuppbyggnad av hela länder som utgör fortsättningen på en kraftfull utländsk militär intervention med tiden rimligen måste färga av sig på det ursprungligen olagliga militära ingripandet. Utom i det ovan nämnda Liberiafallet står inget i säkerhetsrådsresolutionerna som skulle tyda på en vilja till retroaktivt rättfärdigande.
Trots den oenighet i Säkerhetsrådet som är förklaringen till att rådet inte har kunnat samla sig till beslut om bemyndigande av militär våldsanvändning innan ingripandena genomförts har det varit förhållandevis lätt att få Säkerhetsrådets medlemmar att acceptera bemyndiganden i efterhand. Med det kontroversiella Irakfallet som exempel var det bara Syrien som avstod vid omröstningen om majresolutionen, medan oktoberresolutionen antogs enhälligt av Säkerhetsrådet. Det kan bero på att Säkerhetsrådets medlemmar kanske tänker på människorna som drabbats och inte vill lämna dem i sticket efter krigens förödelser. Kanske tänker de att det är bättre att Säkerhetsrådet får spela någon roll än ingen roll alls. Någonstans torde det finnas en gräns för hur långt Säkerhetsrådet kan gå i att dela med sig av sitt goda namn utan att trovärdigheten går förlorad, men enligt Säkerhetsrådets medlemmar är den gränsen uppenbarligen ännu inte nådd.
Vilken är FN:s roll?
Frågan om vilken roll FN spelar i Irak är sålunda mångfasetterad. Rent faktiskt kan konstateras att FN för närvarande spelar en liten roll i Irak, en biroll eller t.o.m. en roll som statist. Huvudrollen spelas av USA. Många av världens länder vill emellertid att FN ska få huvudrollen. För dem spelar FN en stor roll i den bemärkelsen att de tycker att FN:s deltagande i och inflytande över återuppbyggnaden av Irak vore angeläget.
USA vill också att FN ska spela en roll, men av säkerhetsrådsresolutionerna att döma endast en kosmetisk roll som lämnar ockupationsmakternas envälde ohotat. Icke desto mindre är FN:s deltagande viktigt även för USA eftersom det skänker legitimitet – och pengar – till återuppbyggnaden av Irak.
Om FN och i synnerhet Säkerhetsrådet fick för sina medlemmar skulle organisationen kunna spela en betydligt aktivare roll i Irak. Det gäller såväl före som efter den akuta krigsfasen. Det är en truism, som tål att upprepas, att FN aldrig kan gå längre eller göra mer än dess medlemmar tillåter.
En roll som aldrig kan tas ifrån FN hur oeniga medlemmarna än må vara är dess roll som global samlingsplats och debattforum. Olika synsätt och argument läggs fram och värderas. Representanter från olika delar av världen tvingas lyssna till varandra. Det samtal som förs måste vara någotsånär rationellt och civiliserat. Rollen som forum är inte ny för FN, men kanske den i grunden viktigaste.
Extern länk
(Artikeln publicerad 2004-03-19)
FN: Världsorganisationen och Irakkriget
http://www.ne.se/rep/fn-världsorganisationen-och-irakkriget
Nationalencyklopedin, 2012-05-27
Kopiera källangivelse
